長(zhǎng)期以來，基層治理困難重重。由于權(quán)責(zé)匹配難、資源下沉難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌難、縣鄉(xiāng)協(xié)同難、活力激發(fā)難等問題，“看得見的管不著、管得著的看不見”“多個(gè)大蓋帽管不住一頂破草帽”，直接影響著基層治理效能。
去年，浙江衢州啟動(dòng)了一項(xiàng)名為“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”的改革，并躋身全省唯一綜合試點(diǎn)地市，聚焦的正是基層治理體系的系統(tǒng)化重塑。很快，這項(xiàng)改革就上升為省委層面的重大改革任務(wù)，還被列為打造“重要窗口”、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化先行省的13項(xiàng)戰(zhàn)略抓手之一。
相比浙江其他地區(qū)，衢州經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，基層治理問題也非最為突出。為何這樣一項(xiàng)具有全局性、標(biāo)志性意義的改革，交由衢州來沖鋒陷陣？到底什么是“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”？一年多來，衢州又如何來破題？最近，記者專門前往當(dāng)?shù)剡M(jìn)行深入采訪。
為什么是浙西衢州？
浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)，“成長(zhǎng)的煩惱”自然也出現(xiàn)得更早。2016年，浙江從包括綜治工作、市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)在內(nèi)的“基層治理四平臺(tái)”建設(shè)入手，與“最多跑一次”改革相融合，目的就是解決轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中縣鄉(xiāng)治理體系的深層次問題。
啟動(dòng)之初，浙江就明確，此次改革并非另設(shè)機(jī)構(gòu)，而是建立縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、功能集成、扁平高效的協(xié)同機(jī)制，通過整合縣鄉(xiāng)條塊力量、優(yōu)化行政資源配置，彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)垂直之間的割裂現(xiàn)狀。當(dāng)時(shí)，作為試點(diǎn)先行和率先整體推進(jìn)的地市，衢州展開了大膽探索，將制度固化優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，甚至還打出了“中國(guó)基層治理最優(yōu)城市”的招牌，一時(shí)間備受關(guān)注。
但到了2019年初，當(dāng)在全省率先完成市縣黨政機(jī)構(gòu)改革后，進(jìn)入深水期的衢州，便隱隱感到了困難與艱阻：作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革如果不跟進(jìn)，上層改革成果很難落地；同時(shí)，縣鄉(xiāng)改革如果不聯(lián)動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)賦能也無法落地，基層治理的“最后一公里”便容易成為“斷頭路”。
由此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)模塊化改革”應(yīng)運(yùn)而生，又叫“基層大部制”。簡(jiǎn)單說，就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)繁雜的工作歸類整合為若干功能模塊，不動(dòng)體制動(dòng)機(jī)制、不變職能強(qiáng)功能，變單兵作戰(zhàn)為兵團(tuán)作戰(zhàn)升級(jí)，變條塊分割為扁平高效，重建機(jī)構(gòu)、重組力量，最大程度為鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)賦能。
很快，這一實(shí)踐就引起了省級(jí)層面的高度關(guān)注。省委書記袁家軍親自為其定名，要求加快構(gòu)建“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”高效協(xié)同治理格局。在衢州市市長(zhǎng)高屹看來，迭代升級(jí)后的改革，不僅是完善閉環(huán)、打補(bǔ)丁，而是系統(tǒng)性重構(gòu)，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)、協(xié)同高效、綜合集成，這既是上有所呼，也是下有所應(yīng)。
何謂“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”？
那么，什么是“條抓”？什么叫“塊統(tǒng)”？又如何來理解“縣鄉(xiāng)一體”？衢州市委組織部的相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者解釋，所謂“條抓”，即全面推進(jìn)職能部門賦能基層、放權(quán)基層、服務(wù)基層，明確縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)界面；而“塊統(tǒng)”，則把鄉(xiāng)鎮(zhèn)做大做強(qiáng)，提高對(duì)資源、平臺(tái)、隊(duì)伍的統(tǒng)籌協(xié)同能力；“縣鄉(xiāng)一體”，一言概之，就是構(gòu)建基層治理共同體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞群眾轉(zhuǎn)、部門圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)、大家圍繞基層轉(zhuǎn)。
盡管已有基礎(chǔ)，但行百里者半九十，新的改革意味著再次出發(fā)。完成頂層系統(tǒng)設(shè)計(jì)之后，衢州先分解任務(wù)，每個(gè)縣聚焦一個(gè)難點(diǎn)突破，最后集成在唯一的“綜合試點(diǎn)縣”衢江，為全市面上提供經(jīng)驗(yàn)。而衢江試點(diǎn)中的試點(diǎn)，則放在了廿里鎮(zhèn)。
廿里位于衢州南郊，屬于全省首批中心鎮(zhèn)。這塊試驗(yàn)田，所面臨的問題頗具代表性。該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)劉俊峰告訴記者，一直以來，應(yīng)對(duì)日漸龐雜的社會(huì)事務(wù)，鎮(zhèn)里早已“不堪重負(fù)”。因此，試點(diǎn)剛開始，廿里就著手編制“屬地管理”清單，厘清縣級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的權(quán)責(zé)邊界，今后依單履責(zé)、考核、監(jiān)管和問責(zé)。
記者看到，這個(gè)清單中，涉及了19個(gè)部門67個(gè)事項(xiàng)，多為群眾堵心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭疼、部門扯皮的高頻事項(xiàng)。當(dāng)然，清單并非一成不變，而會(huì)根據(jù)形勢(shì)變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。至于清單之外的低頻事項(xiàng)，倘若鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以處理，衢州也不搞“一刀切”，采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)受理、縣鄉(xiāng)聯(lián)辦模式即可。
那么，怎么來干？衢江區(qū)委副書記羅亭林介紹，為了防止部門間推諉扯皮，區(qū)里建立了“一件事”協(xié)同辦理清單，明確由一個(gè)部門領(lǐng)辦包辦，可以跨部門、跨領(lǐng)域、跨層級(jí)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)點(diǎn)單、部門報(bào)到、限時(shí)辦結(jié)。有了這些機(jī)制，恰好為數(shù)字化提供用武之地。
“拿群眾最關(guān)心、最有代表性的農(nóng)民建房一件事來說，過去要跑多個(gè)部門、跑很多次，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭協(xié)調(diào)各部門，建立農(nóng)民建房需求數(shù)據(jù)庫和房地信息系統(tǒng)，原來7個(gè)步驟縮減為3個(gè)步驟，辦理時(shí)長(zhǎng)從3到6個(gè)月，縮短到7至15天。”劉俊峰深有感觸道。
據(jù)了解，以“屬地管理”事項(xiàng)清單為切入點(diǎn)，衢州梳理編制鎮(zhèn)街權(quán)力清單142項(xiàng)、政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單586項(xiàng)、“屬地管理”事項(xiàng)清單68項(xiàng)，逐項(xiàng)明確縣級(jí)部門和鎮(zhèn)街的工作責(zé)任、協(xié)同機(jī)制、履職流程，通過依單考核、依單監(jiān)管、依單問責(zé)，實(shí)現(xiàn)部門職能歸位、重心下移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)增效。
如今，除了農(nóng)民建房服務(wù)監(jiān)管“一件事”外，衢州還篩選出城區(qū)機(jī)動(dòng)車違停治理、城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾?、校外周邊安全防控、揚(yáng)塵處置、固體廢物處置等17項(xiàng)共性目錄清單，聚焦“小切口”，破解治理“大難題”。
如何系統(tǒng)性重塑？
球川是常山縣的經(jīng)濟(jì)大鎮(zhèn)，對(duì)于“小馬拉大車”，該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)鮑曉暉深有體會(huì)：“以前，小餐飲油煙、無證占道經(jīng)營(yíng)等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)看得見卻管不了，得由市場(chǎng)監(jiān)管、綜合執(zhí)法等不同派駐部門的執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)處罰，周期長(zhǎng)、效率低、多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題突出。而且不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，忙閑不均。”
“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革是“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”整體智治的重要內(nèi)容。常山的一項(xiàng)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，過去，全縣4754項(xiàng)行政執(zhí)法事項(xiàng)中，綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)占比不到14％，其他均散落在24個(gè)部門里；這些部門雖手握職權(quán)，可近3年中，竟然有9個(gè)從未辦理過一起案件。
起初，常山并未躋身行政執(zhí)法改革的省級(jí)試點(diǎn)，但現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)倒逼縣里超前謀劃、抓住機(jī)遇，最終成功入圍。為此，常山專門梳理出1367項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)，劃轉(zhuǎn)至縣綜合行政執(zhí)法局，并且將全縣分為7個(gè)區(qū)域，通過賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事項(xiàng)，探索“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。
球川鎮(zhèn)的綜合行政執(zhí)法隊(duì)就由17名隊(duì)員和5名輔助人員構(gòu)成。隊(duì)員中，5人來自縣綜合行政執(zhí)法局、4人來自縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局，還有4人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)有執(zhí)法證干部，剩余的來自其他部門，除了滿足自身執(zhí)法需求，還輻射周邊白石、同弓兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
“行政執(zhí)法權(quán)賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能直接執(zhí)法，效率可以顯著提升?！痹诔Ｉ娇h委常委、組織部部長(zhǎng)陳翊看來，“大綜合一體化”并非簡(jiǎn)單權(quán)限下移、人員增配，而是真正通過縣鄉(xiāng)統(tǒng)籌、條塊聯(lián)動(dòng)，變“跨級(jí)執(zhí)法”為“屬地執(zhí)法”，讓治理頑疾發(fā)現(xiàn)在早、處置在小，“其實(shí)，現(xiàn)實(shí)問題往往無法一個(gè)部門解決，由一支隊(duì)伍來管，這就是協(xié)同作戰(zhàn)。”
執(zhí)法也好，審批也罷，“一件事”處置最終還是要靠人。派駐干部下容易，事項(xiàng)權(quán)限放也不難，但怎么真正沉下去，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)接得住、接得好、管得了？這才是關(guān)鍵所在。對(duì)此，衢州重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能體系和管理考評(píng)體系。
構(gòu)架上，衢州打破原有條線、科室之間的壁壘，采取模塊化，實(shí)行牽頭人負(fù)責(zé)制，并且發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合信息指揮室功能。如同一個(gè)個(gè)“作戰(zhàn)中心”，集合了數(shù)字化平臺(tái)和各村網(wǎng)格員隊(duì)伍，進(jìn)行聯(lián)動(dòng)指揮、快速反應(yīng)。
如何考評(píng)？衢州則建立立體化體系：首先，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)派駐干部的指揮協(xié)調(diào)權(quán)、考核管理權(quán)、推薦提名權(quán)、反向否決權(quán)；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子、編外人員、派駐干部均采取“崗位賦分＋模塊評(píng)分＋組團(tuán)積分＋專班計(jì)分”，該“四維考核”結(jié)果與干部評(píng)優(yōu)評(píng)先、獎(jiǎng)金分配直接掛鉤；最后，部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間“雙向考核”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊統(tǒng)”提供抓手，為部門協(xié)同提供保障。
縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)清晰了，各大平臺(tái)集成了，一張巨大的智網(wǎng)得以織就：依托浙江政府服務(wù)網(wǎng)、“村情通”“鄰禮通”“政企通”等數(shù)字化系統(tǒng)，衢州構(gòu)建起龐大的線上線下整體智治網(wǎng)絡(luò)，大大提升了行政辦事效率和服務(wù)水平。而以實(shí)績(jī)論英雄的導(dǎo)向樹立，也真正激發(fā)了干部潛能，盤活了人力資源。
衢州市委書記湯飛帆表示，“縣鄉(xiāng)一體、條抓塊統(tǒng)”是數(shù)字化改革的重要組成部分，接下來，衢州仍將以事項(xiàng)為切入口，抓實(shí)業(yè)務(wù)拆解，加強(qiáng)工作協(xié)同，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)運(yùn)用，通過數(shù)字賦能、技術(shù)倒逼，實(shí)現(xiàn)流程再造、制度重塑，真正做實(shí)基層治理“一件事”改革，做到“好用、易用、管用”，將其打造成數(shù)字化改革的標(biāo)志性工程。
